【摘要】香港空中步行系统建设从规划设计、制度安排、运营管理等方面进行系统性的实践探索，其积累的经验对内地空中步行系统精细化设计和管理有重要的借鉴意义。香港空中步行系统已形成一套成熟的规划实施运作机制，它的建设实施可分成规划要点提取、开发建设、后期管理运营三大过程，涉及立项决策、土地契约及土地交易、设计、图则审查、施工建设、竣工验收、后期运营管理七大阶段。其建设实施推进并不是政府全盘操办的过程，而是具有灵活多样的实施操作方式。同时，在高品质的空中步行系统不断优化的过程中，完善的配套制度设计，如“认可人士”制度、建筑面积奖励政策、建筑图则制度、监督审查制度、物业管理制度也发挥了关键的保障作用。然而在建设协调过程中，香港空中步行系统也遭遇了“未能完全体现公共空间价值”和“无法保障综合效益”等问题。香港空中步行系统的经验，可为内地空中步行系统的规划与建设提供参考。在香港人多地少的情况下，空中步行系统的建设致力于解决高密度发展带来的城市机动交通与行人之间的矛盾，实现人车分流，并促成建筑之间的连通，使建筑、公共空间成为步行网络中有机的组成部分。香港空中步行系统的运作模式颇具特色，自1965年第一座中环行人天桥落成，贯穿于开发建设全过程的实施操作持续了半个世纪，至今已形成一套成熟的规划实施运作机制。目前，有关香港空中步行系统的学术研究多侧重于与建筑单体结合的公共空间或半公共空间使用的角度，分析空中步行系统与城市枢纽站点、商业综合体的连接，概括空中步行系统空间特征；或是研究空中步行系统与绿地、城市开放空间之间关系，探讨高密度开发下的立体空间使用。针对香港空中步行系统“从规划到建设运营管理全周期过程”的系统研究相对缺乏。现有相关资料多是片段式的梳理，如谢瑜借鉴香港空中步行系统的实施经验，结合内地情况对空中步行系统的实施构建框架，以指导空中步行系统建设。内地的空中步行系统建设主要围绕“规划”展开，“规划前”和“规划后”的运行管理相对薄弱。政府部门多是依据详细设计，将空中步行系统相关要求落实到土地出让合同中，但由于审批主体对土地出让要点的不同理解，以及缺少全周期规划伴随与跟踪建设，最终的空中步行系统建设难以保证整体感强且特色鲜明的空间质量。本文着重梳理香港空中步行系统背后的实施机制，侧重于介绍香港空中步行系统从规划到实施的要点内容，这些内容均基于对香港地契和政策梳理、人员访谈、文献阅读、现场实地踏勘等的总结。香港积累的经验对今后内地的空中步行系统的研究和实践探索不无启示。香港空中步行系统建设与交通、土地利用紧密捆绑。香港1980年代制定的《全港发展策略》明确了以公交为导向的高密度紧凑型城市发展模式，同时，1971—1982年间麦理浩推行的“开发新市镇”“兴建地铁”等举措促使了轨道交通与消费空间的紧密融合，并将高强度开发引导到地铁站周边地区，逐渐将其发展成为城市中心，这为空中步行系统的建设提供了必要的功能前提。香港空中步行系统主要分布于港岛中环、湾仔、金钟等中区，以及屯门、沙田等新市镇区域。按照建设形式可分为高架行人系统、公共行人通道（下称公共通道）、有盖行人天桥和建筑连廊等类型。香港中区的空中步行系统建设是一个多方协作、逐渐成型的过程。中区空中步行系统从内陆地铁站点向维多利亚港延伸，东西向连接香港站、中环站、金钟站、湾仔站等四大轨道交通站点，南北向串联上环港澳码头、中环码头等交通集散中心，以及香港会展中心、政府总部大楼等大型公共建筑，整体呈现点对点的线性廊道的空间分布特征（图1）。从中环站到中环码头与上环码头、湾仔站到香港会展中心、金钟站到政府总部大楼的廊道是中区主干的公共交通网络，具备公共性强、步行人流量高等特征。点对点的空中步行系统建设与地面步行系统、地下通道共同承担着城市步行人流汇集与疏散的功能。
图1 中区空中步行系统
沙田、屯门等片区空中步行系统与市镇中心建设密切捆绑。区别于中区自发的商业办公空间的消费路径连接，沙田、屯门空中步行系统更多侧重于建立轨道站点与市镇公共服务设施的直接联系，凸显开放共享的公共空间属性（图2）。通过设计，空中步行系统结合市镇公共服务设施，如大会堂、图书馆、法院、大型商业综合体等，进一步向空中花园、屋顶平台等公共空间延伸，为市民提供遮风避雨、欣赏城市景观和交流的场所。
图2 新市镇空中步行系统
香港空中步行系统的建设实施可概括为规划要点提取、开发建设、后期管理运营三大过程，涉及决策、土地契约及土地交易、设计、图则审查、施工建设、竣工验收、后期运营管理七大阶段。其中，规划要点提取阶段的工作核心是将“公共通道与周边场地关系的共识”落实于土地契约条文中，明确政府与发展商双方的权利和义务；在设计、图则审查、施工建设阶段，屋宇署通过建立责任制度并严格执行法例来保障公共通道的建设；地政总署、屋宇署负责进行工程竣工验收以确保土地契约条文的全面落实；发展商或物业公司按照《建筑物管理条例》进行运营维护。香港的空中步行系统建设可分为未建成地区政府自上而下的主导模式、建成地区发展商自下而上的申请建设模式和政府自建高架公共通道模式。香港空中步行系统的建设与城市规划委员会制定的法定图则、建筑物条例、地政总署发出的地契紧密挂钩。在新开发或未开发地区，香港政府通过地契条款的方式对具体地块的使用和权属管理提出明确要求。以法定图则和内部图则为依据，综合土地用途、结构、消防安全、交通、环境景观等方面，自上而下地将空中步行系统相关要求落实于地契中。地政总署综合屋宇署、路政署、规划署、运输署、消防处、环境保护署等部门建议，将空中步行系统设计要求纳入地契，这是个多方协作、相互配合的过程。在地政总署制定规划要点时，相关部门在各自职责范围内开展工作。其中，运输署通常就功能用途对道路交通影响作出评估，配合空中步行系统提供临时交通管理方案和措施，着重关注整体交通组织，如出入口、交通、上下客及卸货区等，预先为后续建设提供协调。屋宇署更侧重建筑设计、管理和施工等环节，对通道的连通性、公共性、照明、标识系统等方面提出详细的要求。路政署着重关心结构安全及照明事项，对有盖行人道、环境美化工程等提出建议。消防处、环境保护署分别就消防安全、环境影响、通风等提出建议（图3）。
图3 香港空中步行系统自上而下传导建设模式
例如：在香港国际金融中心（IFC）建设过程中，规划署在土地利用阶段提出多层次的步行系统规划，最初的图则【香港IFC图则参照以下文件：港岛规划区第4区中区分区计划大纲核准图编号S/H4/16：国际金融中心发展划为“商业（2）”地带，并且涵盖被民祥街分隔及由两道高架行人购物廊｛支区（B）｝连接的两个部分｛支区（2）｝】要求香港IFC国际金融中心需有两条高架行人购物步道连接（表1）。后续地契中对空中步行系统相关要求进行了细化：列明发展商在明确的朝向和标高上建设高架行人购物步道，落实后期建设期限等。涉及标高的确定需双方协商一致后写入地契，标高的协调事项包含了“协商共赢”的观念。后期的契约愈加精确。以香港中环美利道商业地块【2015年香港中环美利道停车楼用地改为商业用途；2017年5月由恒基地产获取开发权。现阶段，该地块正在建设中。香港中环美利道地块信息可参考：香港地政总署. Supplemental Information Statement Inland Lot No.9051文件】为例。契约要求发展商签订土地合同后96个月内提供空中步行系统及必要的市政基础设施，如排水渠、电线、消防龙头、路灯、道路标志、街道设施等，明确了空中步行系统的建设、维修、保养义务。“96个月”是空中步行系统的建设期限，可以利用这段时间尽可能消除影响连接的因素，灵活应对未来建设，如市政基础设施等内容赋予空中步行系统“公共产品”的属性，而非单一的交通功能。除此之外，空中步行系统的相关要求会转化为具体条款——以有盖的形式、最短的可行距离连接、明确的位置和建筑层面标高、行人通道宽度与净高、连接主要公共设施、24小时通行（或其他契约约定时间）、提供必要的立体交通与无障碍设施等——落入契约条文中。表1 香港国际金融中心空中步行系统规划规定
除了制定契约条文，署长“满意”也很重要。地块空中步行系统建设还需满足署长认为需要的楼梯、照明装置、自动扶梯等立体交通要求，以灵活应对周边地块建设突发情况。署长的“满意”与土地契约共同奠定了空中步行系统实操基础。空中步行系统商业价值的优越性可吸引发展商积极将其建筑加入到空中步行系统的建设中，这种模式主要通过公用契约实现。发展商向城市规划委员会提交规划申请书，明确表达其建设“公共通道”的意愿。城市规划委员会通过规划申请后，将“公共通道”落实于公用契约中。涉及公共通道的条文与未建成地区政府自上而下主导模式的契约条文大体一致（图4）。
图4 香港空中步行系统自下而上申请模式
除以上两种模式外，还存在政府内部自建高架公共通道模式，主要是为了完善区域步行连通，如香港将军澳唐明街与唐德街之间的高架行人道【将军澳新市镇属于香港第三代新市镇。其周边有大量的公共屋邨，交通繁忙，人车分流是促使高架行人道建设的基本原因。将军澳商德区居民步行至港铁站需要约10分钟，居民为了方便经唐明街公园违规横穿唐德街前往港铁站，造成了安全隐患。现阶段，该高架天桥已展开建设】的建设。为解决人的步行过街问题，香港运输署和路政署采用天桥形式将将军澳上盖物业PopCorn综合体与尚德商场连接起来（图5）。
图5 将军澳空中步行系统现状（左）与规划（右）图
在这一过程中，运输署与路政署通过协调交通、整合街道设施来创建好的步行环境。运输署的职责除了提供前期交通影响评估并提出缓解交通影响的措施，还包括唐明街公园高架天桥实施建设的交通管理、后续的管理与维修等事项。路政署紧密配合运输署，优化调整现有行人路段、自行车停泊处，并进行环境美化，增加立体交通设施。天桥的连接仅仅是第一步，未来政府计划将它接入新市镇的行人系统，方便周边居民来往将军澳站。契约上“公共通道”的传导仅是第一步，空中步行系统的开发建设更离不开制度保障。这其中包括“认可人士”制度【认可人士主要是指经过专业考试，经“认可人士注册事务委员会”注册后的建筑师、工程师或测量师，其统筹范围涵盖从设计到工程竣工全流程。《建筑物条例》本质上是通过对认可人士进行市场准入管控，后续间接通过认可人士对工程建设实施进行程序监管与政策落实】、建筑面积奖励政策、建筑图则制度、监督审查制度等。“认可人士”为空中步行系统与建筑一体化设计提供桥梁。在设计阶段，建筑师作为主导设计的认可人士，关注将人流导引到空中步行系统层。最常见的做法是将大堂设置于空中步行系统层面，且建筑设计预留通往办公室、酒店大堂、零售商业楼层和街道出口的通道空间。《建筑物（规划）条例》，2011年4月屋宇署、地政总署和规划署联合作业备考第一号文件，《可持续建筑设计指引》文件对公共通道有着详细的建筑面积奖励指引【关于香港建筑物面积计算方法可参考文件：Buildings Department. Authorized Persons, Registered Structural Engineers and Registered Geotechnical Engineers APP-108. Dedication of Land/Area for Use as Public Passage】，目的是为了鼓励发展商提供更多公共通道，实现更好的城市可达性。屋宇署署长对公共通道的审批拥有酌情权，一般采取豁免公共通道的相关面积或更多的建筑面积奖励来激励发展商将建筑积极接入空中步行系统。绿化上盖面积的先决要求【2011年4月，香港政府推出《可持续建筑设计指引》，要获得楼面面积的豁免，其还需要满足楼宇间距和通透性、楼宇后移、绿化上盖面积等条件】促使空中步行系统并非单一的通道，它们还具备空中花园、平台花园等多样的场所特征。公共通道通过绿地面积、景观与绿化种植、建筑物周边微气候等技术要点进一步与绿色建筑挂钩，促进多样化空间的形成。建筑图则制度为发展商、政府多部门提供了多方协作平台。以屋宇署整体统筹的图则审批过程可概括为“中央处理建筑图则制度”。屋宇署审批建筑图则时，就图则要点咨询规划署、路政署、运输署和地政总署等政府部门，协调各部门意见且进行汇总。工作要点涵盖校核契约中的空中步行系统标高、朝向等要求，确保空中步行系统要点得以贯彻落实。监督审查制度涵盖施工监督、定期审查、竣工验收、突击检查等事项，以确保项目建设没有偏离图则要求。地政总署与屋宇署会在项目竣工后，根据批准图则进行最后审查：当工程符合《建筑物条例》，屋宇署会发出“入伙纸”；当工程满足地契要求，地政总署会发出“满意纸”。考虑到建筑风格一致性与建设许可证等事项，发展商往往会积极履行公共通道相关的契约条文。《建筑物管理条例》也为空中步行系统运营管理提供法定依据。独立于发展商的物业管理对空中步行系统，如通道、走廊、楼梯、花园等运营进行监督和管理。地政总署和屋宇署突击巡查为空中步行系统建设起到了良好的监督作用。在建设协调过程中，众多未设想到的问题不断涌现。空中步行系统的落实受到不同程度的考验，其中以公用契约提供的“公共通道”最受争议。在高密建设背景下，公共空间显得弥足珍贵。为保证市民的生活品质，香港政府与发展商签订公用契约时，会要求其“拨出私人地方做公共空间，向公众提供设施或休憩空间”【私人发展项目内的公众设施大致可分为几类：（1）政府、机构或小区设施，如小区会堂、老人中心等；（2）《在私人发展项目内提供公众设施的背景资料》要求的公众休憩空间；（3）行人／车辆通道，例如行人道、天桥和公共通道；以及（4）公共交通总站。按有关的地契或“拨出私有地方供公众使用的契约”（公用契约）的条款规定，一些公众设施在落成后会交回相关政府部门，另一些则由私人发展商或业主继续管理及保养。规范条例中大多以“公共通道”替代空中步行系统落实】。提供公共通道意味着获得建筑面积的奖励，其本质上是在鼓励发展商提供舒适或高品质的公共空间。而这些高品质的公共空间是捆绑空中花园、屋顶平台、绿化等要素实现的。可现实中出现的问题越来越多，最典型的就是公共通道未履行提供公共活动的职责，市民无法享用地契中被定义为“公共通道”的活动场所，如香港国际金融中心和东荟城空中花园可达性差，时代广场禁止市民在开放场所进行公共活动，荃湾广场公共通道上摆放座椅、阻塞交通【地契中要求行人通道不能摆放物品，这引起后期管理与使用上的疑惑】等。政府协调工作的重点，是在认同发展商提供公共通道的前提下，尽量使高品质的公共空间意图在相应程度上得以实现。可是，公共通道提供的空间成为发展商进行地产交易的工具，实质上并未满足市民使用公共空间的需求。后续发展局发布了《私人发展公共休憩空间设计及管理指引》《香港高空绿化的植物应用图鉴》系列研究，指导发展商建设高品质公共空间。2010年，香港政府出台关于“私人物业免设公共空间”的规定，声明“除非区内休憩空间不足，否则不会强制要求或批准发展商提供公众休憩空间，日后亦会避免在私人屋苑内建公众休憩空间”。从香港政府“侧重发展商提供高品质的公共空间”到“不会强制要求或批准发展商提供公共空间”态度的转变，也暗含发展商与公共利益的冲突问题。这些以“公共通道”为由建设的公共空间并未为市民提供公共空间，背离了良好的初衷。衡量这些公共空间的成败，不在于屋宇署审批了多少建设申请，而在于其是否提供了优质的公共空间场所，关注公共空间品质更有价值。好的空中步行系统乃至好的公共空间价值仍旧是香港需要进一步探讨的重要议题。政府制定建筑面积奖励制度的目的在于调动发展商的积极性。结合公共通道建设公共空间，一方面可以平衡高密度建设密度，改善城市整体环境；另一方面可以为市民提供休憩的场所，满足人们的交流需求。可发展商通过划拨较小公共通道面积而获得更多建筑面积，这些建筑面积的增加却带来了高度、体积、密度管制的突破，导致建筑景观和空气流通受到阻碍，以及整体城市风貌失控等问题。可见单一目的的“为鼓励建设积极性而奖励”的建筑面积政策无法体现综合效益。后续政府与市民也针对建筑面积奖励制度进行讨论，公共通道及其衍生的公共场所成为讨论焦点。多数市民认为应设定建筑面积奖励的上限，鼓励发展商提供更多公共设施【详见公共政策研究所《可持续发展委员会——优化建筑设计，缔造可持续建筑环境》社会参与过程的分析与报告，2010.6】。涉及空中步行系统的建筑面积奖励制度也经历从粗放到精细化的管理过程。政府启动针对奖励面积条文的修编，从《建筑物（规划）条例》的“公共通道建筑面积的豁免或奖励2倍建筑面积”、《联合作业备考》的“豁免累计的总建筑面积不得超越总建筑面积的8%”到《可持续建筑设计指引》“规定商住类型豁免面积最多为总楼面面积的10%”【政府在2011年收紧豁免面积，为促进环保和推广创新楼宇，间接促使公共通道向露台、住宅的平台花园、非住宅的空中花园转变。2011年4月，屋宇署、地政总署和规划署联合作业备考第一号文件明确“露台、公用走廊、公用空中花园、公用平台花园等可由认可人士提出申请，除空中花园及平台花园外的环保设施可豁免累计的总楼面面积，不得超越发展项目的获准总楼面面积的8%”。可持续发展委员会针对屏风楼与发水楼等问题推出《可持续建筑设计指引》，重新审视可获总楼面面积豁免的设施及其他措施，规定商住类型豁免面积最多为总楼面面积的10%。露台和有天然通风设计的共用走廊纳入整体10%计算，公共通道、公用空中花园、平台花园、有盖花园、提供绿化的有盖行人道将得到总楼面面积豁免】，这些条文逐渐约束了奖励面积的上限要求。从目前实施效果来看，建筑面积奖励制度优化是一种技术性较强的规划管理手段，可刺激发展商积极参与到空中步行系统建设中。但建筑面积奖励政策往往需要多方面系统研究，才能兼顾多方的诉求，体现综合效益。空中步行系统的建设需纳入市场参与机制。未建成地区政府自上而下的主导模式、建成地区发展商自下而上的申请建设模式、政府自建高架公共通道模式三种不同的操作方式有利于在规划建设实施中灵活应对，形成连贯的管理流程，赋予规划实施更大的弹性。香港政府通过核心的空中步行系统建设展现积极的商业效应，进一步引导发展商自主加入到空中步行系统的建设中来，搭建与市场的互动平台有助于调动多方力量建设空中步行网络。香港空中步行系统的建设，并不是政府全盘操办的过程，其核心在于贯彻契约精神和落实全流程机制。香港建立以卖地合约为核心的土地契约制度，契约精神贯穿于土地管理全过程。香港成熟的制度化运作模式为此提供了很好的基础。在空中步行系统不断完善成长的周期内，贯穿于整个开发建设周期的协调把控工作至关重要。这无疑需要有一个整体性制度化的框架来支持。从规划设计要点提取、土地契约的编制、认可人士的把控，到政府部门的审查与监督，屋宇署与地政总署关于空中步行系统的协调把控工作，基本保持一贯性，并得到完整落实。“持续关注”的观念与“一条龙”的执行力是实施的关键要素。空中步行系统从设计到施工的协调把控工作都需要较高的专业素养，“认可人士”为空中步行系统的建设提供了专业且积极的指导。此外，香港政府视具体地块情况主动将绿色建筑相关要求纳入契约，引入绿色建筑环境评审法BEAMPlus评估体系来评估发展商提交的方案，以保证建设的综合效益，即在不损害整体城市风貌、不阻碍建筑景观与空气流通等前提下提供更高品质的公共场所。香港土地契约为空中步行系统的品质建设提供了全面的保障。市政基础设施、必要的立体交通和无障碍设施、街道设施等设计的耦合都充分体现了空中步行系统街道的本质。同时，在香港多部门协作中，从运输署对交通选线的论证和后期交通管理、路政署对街道设施的整合、认可人士对接入空中步行系统的开放设计，到后续关于公共空间的指引，这些工作的核心是塑造好的空中公共空间环境，提升街道品质。建筑面积奖励政策进一步激发市场的创造力，公共通道通过设计赋予了复合公共空间品质价值，奖励政策的调整也凸显出了保障环境质量、体现综合效益的核心观点。从中环到屯门新市镇空中步行系统的不同探索，最大的差别在于步行系统是否通过固定的连廊空间限定了地面原本自由行走的路线。仅从交通连通的角度设想无法营造街道氛围，满足人们对公共空间的需求。空中步行系统的实施需结合商业文化活动、交通规划管理、街道设施、绿化要素等因素综合考量，从而塑造好的街道品质并培育公共活动。香港空中步行系统已形成一套成熟的规划实施运作机制。它的建设实施可分成规划要点提取、开发建设、后期管理运营三大过程，涉及立项决策、土地契约及土地交易、设计、图则审查、施工建设、竣工验收、后期运营管理七大阶段。香港政府通过核心的空中步行系统建设展现了积极的综合效应，进一步引导发展商自主加入空中步行系统的建设，从而形成了立体渗透、高效便捷的空中步行网络。在高品质的空中步行系统不断优化的过程中，完善的配套制度设计也起到了关键的保障作用。总体而言，空中步行系统的建设实施关键贯穿于其规划设计到施工运营管理的全过程。香港的经验可为内地空中步行系统的研究和实践探索提供有益的借鉴。作者：肖锐琴，中国城市规划设计研究院深圳分院，城市规划师。465544247@qq.com
刘雷，中国城市规划设计研究院深圳分院，高级城市规划师，国家注册城市规划师
排版：徐嘟嘟